Covid – 19

Le sanzioni per la violazione delle misure di contenimento del Covid-19

Indicazione delle ipotesi di reato ed esame della nuova sanzione amministrativa (art. 4 D.l. n. 19 del 25.03.2020)

Le disposizioni sanzionatorie contenute nel D.l. n. 19 superano quelle contenute nel D.L. n. 6 del 23.02.2020 che richiamavano il reato di cui all’art 650 del C.P. (contravvenzione punita con l’arresto fino a sei mesi e con l’ammenda fino a €. 206,00 che poteva essere trasformata, tramite domanda di oblazione, in sanzione amministrativa pari ad €. 103,00).

Le ipotesi di reato.

C’è un’importante clausola di salvaguardia di ulteriori e più gravi fattispecie di reato.

Infatti il comma 6 dell’art. 4, nello stabilire quale sarà la norma incriminatrice di riferimento per la violazione della quarantena, precisa che contrariamente a quanto avvenuto per l’art. 650 c.p. sono salve, per i fatti più gravi, contestazioni di reato più pesanti. Speciale riferimento è fatto all’art. 452 del c.p. che pertanto continua ad essere una delle fattispecie contestabili per la violazione penale delle norme anticovid-19.

Delitti.

– In sostanza è spiegato che, ex art 452 c.p. (epidemia colposa), qualora un soggetto positivo violi l’obbligo di quarantena e così facendo contagia una o più persone, rendendo possibile un’ulteriore propagazione della malattia, sarà punito con la reclusione da 1 a 5 anni. Come detto, non possono escludersi anche contestazioni di delitti più gravi, dolosi o colposi (per es. lesioni personali e omicidio colposo).

Contravvenzioni.

– l’art. 4 commi 6 e 7 del D.L n. 19, fatta la premessa di cui sopra, prevede per la violazione intenzionale del divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora, per le persone sottoposte a quarantena perchè positive al virus, l’applicazione del reato contravvenzionale di cui all’art. 260 del regio decreto 27 luglio 1934 n. 1265 (Testo Unico leggi sanitarie), che così come inasprito dallo steso decreto, è punito con l’arresto da 3 mesi a 18 mesi e con l’ammenda da €. 500,00 ad €. 5.000,00.

La sanziona amministrativa.

“Fatto salvo che il fatto costituisca reato”, la violazione delle misure di contenimento alla diffusione del covid 19 è punita con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro da €. 400,00 ad €. 3.000,00 . L’introduzione ex novo di questa sanzione amministrativa, come sopra detto, porta alla disapplicazione dell’art. 650 c.p. e all’impossibilità di concorrere con altre sanzione amministrative, quindi a loro volta disapplicate, eventualmente emanate dagli enti locali.

Nelle ipotesi di mancato rispetto delle misure previste per pubblici esercizi o attività produttive o commerciali, si applica altresì la sanzione amministrativa accessoria della chiusura dell’esercizio o dell’attività da 5 a 30 giorni. Questa misura, per ragioni cautelari dettate dall’esigenza di impedire la prosecuzione dell’illecito, può essere anticipata con la chiusura provvisoria ed immediata dell’attività per una durata non superiore a 5 giorni, il periodo della misura cautelare verrà poi scomputato dalla quantificazione della sanzione accessoria definitivamente applicata.

“Circostanze aggravanti”.

– Utilizzo di un veicolo.

Se la violazione avviene mediante l’utilizzo di un veicolo le sanzioni sono aumentate fino a un terzo, ossia con una sanzione da €. 533,33 fino a €. 4.000,00 (€. 373,433 con la riduzione del 30% ex art. all’art. 202 del C.d.s ).

– Reiterazione dell’illecito.

La sanzione principale è raddoppiata, mentre l’accessoria di cui sopra – per le attività commerciali, professionali, e d’impresa – è applicata nella misura massima, ossia di 30 giorni.

La “recidiva” nelle sanzioni amministrative, non opera come per il penale che richiede la commissione di un reato dopo la condanna subita per altro reato, è sufficiente, invece, che la prima violazione sia stata semplicemente accertata con provvedimento esecutivo e non anche con provvedimento definitivo, la reiterazione può essere esclusivamente specifica.

Regole generali della L. 689/81, richiamo all’art. 202 del C.d.s e le diverse previsioni contenute nelle normative anticovid 19.

Anche per questa sanzione, come per tutte le sanzioni amministrative inflitte con il pagamento di una somma di denaro, vale la normativa generale di riferimento contenuta dalla L. 689/81 che infatti all’art. 12 stabilisce: “Le disposizioni di questo Capo si osservano in quanto applicabili … salvo non sia diversamente stabilito per tutte le violazioni per le quali è prevista la violazione amministrativa …

Le regole cardine.

In una situazione così particolare di limitazioni e di relative norme punitive, destinate ad incidere sulla quotidianità dell’intera popolazione, appare, quanto mai, opportuno accennare ai principi generali della depenalizzazione, modello di legge organica autonoma e garantista, ispirata ai principi fondamentali contenuti nella Costituzione repubblicana.

Il principio di legalità ( art. 1); Capacità di intendere di volere (art. 2): il soggetto destinatario della sanzione è, in realtà, il genitore esercente la responsabilità genitoriale; (art. 3) Elemento soggettivo: “L’errore sul fatto. La buona fede”. L’errore di diritto determinato dalle assicurazioni delle autorità; (art. 4) Cause di esclusione della responsabilità: supposizione erronea di sussistenza di cause che escludono la responsabilità, stato di necessita, legittima difesa, adempimento di un dovere, esecuzione di un ordine; (art. 6) Solidarietà: la responsabilità solidale tra più autori e concorrenti, solidarietà e autonomia di responsabilità per lo stesso illecito;

– art. 8 bis Reiterazione della violazione: il pagamento in forma ridotta, cosiddetta conciliazione amministrativa estingue l’illecito ed i relativi effetti, ivi compresa l’idoneità a valere come “precedente”;

– art. 9 Principio di specialità: c’è la deroga dell’art. 4, comma 1, che afferma Salvo che il fatto costituisca reato (clausola di riserva penale) e pertanto qualora dallo stesso fatto derivi una sovrapposizione di sanzioni, amministrativa e penale, non sarà applicato il criterio di specialità (mutuato dall’istituto penale del concorso apparente di norme) ma prevarrà l’applicazione della legge penale.

– art. 11 (vedi infra art. 18)

– art. 14 Atti di accertamento, Contestazione e notificazione: la contestazione deve essere effettuata immediatamente, quando ciò non è possibile, gli estremi della violazione devono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica, entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all’estero entro il termine di trecentosessanta giorni dall’accertamento. Il “dies a quo” da cui far partire il computo dei novanta giorni entro i quali può utilmente avvenire la notifica della contestazione di cui all’art. 14 L. 689/81 è collegato all’esito del procedimento e non coincide con la mera notizia del fatto materiale. In assenza di limiti temporali predeterminati (della durata dell’accertamento) compete al giudice di merito individuare, esaminati gli atti relativi all’accertamento, il dies a quo di decorrenza del termine di cui all’art. 14 L. 689/81 (Cass. civ. Sez. II Ord., 29/10/2019, n. 27702). Il processo verbale di addebito dovrà necessariamente indicare anche la possibilità del pagamento in forma ridotta.

– art. 16 Pagamento in misura ridotta: le disposizioni contenute in detto articolo sono state sostitute dall’art. 4 comma 3, che sul punto richiama espressamente le regole stabilite dal c.d.s, all’art. 202 commi 1,2 e 2.1. Pertanto è possibile effettuare il pagamento in forma ridotta, pagando il minimo edittale di €. 400,00, entro 60 giorni dalla contestazione o notifica con un’ulteriore riduzione del 30% ( quindi €. 280,00) se si salda entro 5 giorni, in realtà come si dirà a breve, entrambi i termini di cui sopra sono oggetto di varie deroghe. L’estinzione può avvenire anche nell’immediato con il versamento diretto nelle mani degli accertatori mediante strumenti di pagamento elettronico.

Come accennato ci sono delle deroghe:

— l’art. 108, comma II, del d.l. n. 18 del 17.03.2020 ha previsto, in via del tutto eccezionale e transitoria, che, dal 17 marzo e il 31 maggio 2020, è possibile il pagamento delle sanzioni del C.d.S. con importo scontato del 30% (di cui al comma 2 dell’art. 202 c.d.s) entro trenta giorni dalla data di contestazione o notificazione della violazione. Questa eccezione (30 giorni e non 5 giorni) è stata emanata non a favore del trasgressore ma per limitare l’accesso agli uffici postali presso i quali si effettuano i pagamenti delle sanzioni amministrative. La data del 31.05.2020 non riguarda il termine ultimo entro il quale debba essere effettuato il pagamento ma è, piuttosto, la data ultima a partire dalla quale, in presenza di una contestazione o notificazione, sarà possibile effettuare il pagamento entro i successivi trenta giorni.

— L’art. 4, al comma 3, nel richiamare la disciplina introdotta dall’art. 103 d.l. n. 18/2020 per quanto riguarda la sospensione del termini del procedimento amministrativo, introduce espressamente delle deroghe in forza delle quali i termini, di esecuzione per il pagamento in misura ridotta, sono sospesi fino al 15 aprile, da ultimo l’art. 37 del d.l. n. 23 del 08.04.2020 ha esteso la sospensione fino al 15 maggio 2020.

– il combinato disposto del comma 3 del citato art. 103 e dell’articolo 10, commi 4 e 18, del D.L. 2 marzo 2020, n. 9 e del DPCM 9 marzo 2020 e DPCM 01.04.2020, stabilisce, per le sole violazioni

del codice della strada, la sospensione dei termini fino al 13.04.2020. Infatti, dalla lettura delle disposizione normativa di cui all’art. 10, comma 4, parrebbe esserci un riferimento di specificità (nei limiti dell’attuale legiferazione d’emergenza), in tema di sanzioni del C.d.S. poiché, nell’elencare i termini sospesi, indica gli istituti specifici di questa disciplina (D.L.vo 285/92) quali: notificazione dei processi verbali (art. 201 c.d.s), di esecuzione del pagamento in misura ridotta (art. 202), di svolgimento di attività difensiva (art. 203) e per la presentazione dei ricorsi giurisdizionali (204 bis e 205). (Vedi anche le Circolari Ministero dell’Interno n 300/A/2090/20/117/2 del 13 marzo 2020; n. 300/A/2309/20/115/28 del 24 marzo 2020; n. 300/A/2625/20/115/28 del 03.04.2020- In quest’ultima è correttamente detto che il dies a quo della sospensione è del 22 febbraio per i comuni di cui all’allegato 1 del DPCM del 01.03.2020 e dal 10 marzo peri comuni dell’intero territorio nazionale).

Tornando alla sanzioni amministrative ex art. 4 d.l n. 19, i termini di 60 giorni per il pagamento in forma ridotta, il termine di 5 giorni per il pagamento con l’ulteriore riduzione del 30% (questa sospensione dev’essere coordinata con quanto disposto all’art. 108, comma II, del d.l. n. 18 -vedi sopra- pertanto: 5 gg sospesi fino al’11 maggio e poi 30 gg per il pagamento) i termini di 90/360 giorni per la notificazione, il termine di 30 giorni per le note ex art. 18 L. 689/81 sono sospesi dal 10 marzo e decorreranno nuovamente, salvo ulteriori proroghe, dal 16 maggio 2020. Il termine per l’impugnazione giurisdizionale di 30 giorni è, invece, sospeso ex art. 83 d.l. n.18/20 e riprende a decorrere dal 12 maggio.

– artt. 17 e 18 Obbligo di rapporto e Ordinanza-ingiunzione: scaduto il termine per il pagamento in forma ridotta il rapporto deve essere trasmesso al Prefetto, salvo le sanzioni per le violazioni delle misure di carattere regionale e infraregionale che saranno trasmesse alle autorità locali.

In forza dell’iter procedurale, stabilito dalle norme fin qui esaminate, il verbale di contestazione dovrà indicare, per quanto attiene alla fase finale, oltre alla possibilità del pagamento in doppia forma ridotta (minimo editale e l’ulteriore riduzione del 30%) anche la possibilità di fare pervenire (ex art 18 L. 689/81), in alterativa al pagamento, all’autorità competente, entro 30 gg dalla contestazione o notificazione, scritti difensivi e documenti e chiedere anche di essere sentito. Ciò presupporrebbe, per il trasgressore, il diritto di accedere alla documentazione posta alle base della contestazione (art. 22, comma 1, lett. b L. 241/90 – Cass. 18144/15).

Al termine della fase decisionale, con la parentesi istruttoria di cui sopra, l’autorità procedente potrà emettere, se ritiene fondata la contestazione l’ordinanza-ingiunzione (provvisoriamente esecutiva) o, viceversa, se la ritiene infondata, ordinanza di archiviazione.

Criteri per l’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie (Art 11).

Poiché la norma prevede la sanzione tra una a misura minima e massima non c’è l’obbligo di determinarla nella misura minima, è sufficiente che detti limiti siano stati rispettati sulla base dei criteri per l’applicazione di cui all’art. 11 della L. n. 689/1981, che valgono sia per l’autorità amministrativa, in sede d’ingiunzione ex art. 18, sia per il giudice in sede di opposizione all’ingiunzione, ai sensi del successivo art. 23.

Se l’infrazione non ha caratterizzazioni specifiche che possano indurre a maggiore o minor rigore, è da ritenere corretto il riferimento alla misura deducibile dall’art. 16 della l. 689/1981, che prevede il

pagamento in misura ridotta pari alla terza parte del massimo edittale o, se più favorevole, al doppio del minimo (Cass. n. 5877/2004; Cass. 11054/1998; Cass. 1546/90), nella fattispecie €. 800,00. Esistono anche pronunce che, fermo il rispetto i criteri previsti dall’art. 11 della legge 24 novembre 1981, n. 689, ritengono con l’assenza di elementi specifici congrua una somma

prossima alla metà del massimo della sanzione edittale (Cass. civ. Sez. I, 10/12/2003, n. 18811 -Cass. civ., Sez. lavoro n. 911/96).

Sul punto occorre un’altra precisazione: poiché la quantificazione della sanzione in questa fase deve avvenire, da parte Pubblica Amministrazione, facendo ricorso ai criteri di cui agli artt. 11 e 16 della legge n. 689 del 1981, il percorso procedurale di cui al punto che precede è da riferirsi alle ordinanze di ingiunzione emesse dal Prefetto, mentre per gli altri enti territoriali i criteri, all’interno del minimo editale e massimo, possono essere diversi. Infatti, l’art. 16 al comma 2 prevede la possibilità per gli enti locali di stabilire un diverso importo per il pagamento in misura ridotta, pertanto e solo per esempio può anche essere che un comune abbia già statuito, in un apposito regolamento, che per le ipotesi de quo (mancato pagamento in forma ridotta) debba essere emessa un ordinanza di ingiunzione pari alla metà del massimo.

Opposizione

Sarà possibile proporre opposizione all’ordinanza ingiunzione ex art. 6 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150. Non può essere impugnato, come fin qui spiegato, il verbale di contestazione nei confronti del quale sono possibili o il pagamento o le note difensive ex art. 18 L. 689/81.

Disapplicazione dell’art. 650 c.p.

L’art 4, al comma 8, stabilisce in ordine alle disposizioni che sostituiscono le sanzioni penali con le sanzioni amministrative, l’applicazione anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto (26 marzo), precisando che in tali casi le sanzioni amministrative sono applicate nella misura minima ridotta alla metà (€. 200,00).

Proprio in ordine alle violazione commesse con il previgente regime (Art 650 c.p), è previsto che queste vengano regolate tramite gli artt. 101 (procedimenti definiti con sentenza irrevocabile) e 102 (trasmissione degli atti dalla procura all’autorita’ amministrativa) del dlgs 30 dicembre 1999, n. 507.

Tempio P. 16.04.2020

Avv. Mario Baltolu